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台電獨佔走入歷史,台灣真的需要「電力自由化」嗎?

(圖片來源:BOSSFIGHT)

〈圖片來源:BOSSFIGHT〉

 

自二戰結束後隔年正式成立,台灣電力公司至今已獨佔台灣電力市場七十年之久,但只要目前送入立法院的《電業法》修正案通過,台電的獨占會逐漸瓦解,將使台灣能源產業有翻天覆地的改變。

 

從九月台電工會南北串連、政論節目激烈舌戰到網路上各種懶人包,不難感受這項重大民生法案的影響力。其實從民國八十四年開始,《電業法》修正案便已多次進出立院,爭議從未停歇。但這次修法是為配合蔡英文總統選前提出的「2025無核家園」政策,可預期民進黨政府將全力推動這項法案。

 

但政治角力、圖利財團的陰謀論甚囂塵上,我們不禁好奇:台灣真的需要「電力自由化」嗎?自由的電力市場真能公平競爭,避免財團壟斷不當獲利嗎?

 

下文將會解釋電力改革的起因及作法,再以國外經驗來看什麼是電力自由化成功的「關鍵因素」。

 

鬆綁市場限制  電力改革的三大原因

 

首先,我們必須知道這場電力改革究竟因何而起。

 

原因一:增加效率和創新,解決台灣缺電問題

 

近兩年的暑期用電高峰,電力備用容量過低時有所聞,同時核電廠面臨除役壓力,台灣必須思考如何增加電力供給效率以彌補多出的需求。開放市場自由化將帶來競爭,提高發電及人事經營效能,誘發新的營運、發電模式,以面對未來可能的電力危機。

 

原因二:綠能發電需求增加,鬆綁勢在必行

 

今年十一月,以降低溫室氣體排放為目標的《巴黎協定》正式生效,為與國際接軌,發展綠能發電刻不容緩,但台灣目前綠電僅占總發電量4.2%,和蔡政府計畫的2025年綠電佔比20%有不小的差距,市場自由化後將開放民間綠電業者進場,加速綠電發展。

 

原因三:國營事業彈性不足,發展易受限

 

台電是國營事業,要投資綠能或增設新電廠皆須經嚴格考核,也易受政黨輪替和政策改變影響,彈性明顯不足,無法立即著手解決上述問題,因此勢必要有所改革。

 

兩階段修法  電業如何自由化?

 

根據十月二十日行政院通過的《電業法》修正草案,決定以「兩階段修法」逐步完成電業自由化,先引進綠能發電及綠能售電,再全面開放其他發售電方式。

 

 

目前台灣的電力產業可分為「發電」、「輸配電網」、「售電」三大塊,三者的關係如同工廠、物流、零售業,彼此相輔相成〈見圖一〉。火力、水力、核能及綠能等發電廠生產電力後,經由台電在全台各地的輸配電網送到售電端,售電端再販售給消費者,形成一條電力產業鏈。

 

因為輸配電網市場為自然獨占〈市場中只需要一個業者,如高鐵、台鐵〉,電業改革將只開放上游發電業和下游售電業,輸配電網仍由台電國營以避免惡性壟斷。

 

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圖一:台灣的電力產業鏈〈製圖:康陳剛〉

 

第一階段:綠電進場,廠網分離

 

首要任務為開放「綠能發電廠」及「綠能售電業」進場〈見圖二〉,台電公司也會逐步「廠網分離」〈發電廠及輸配電網會計分離,分別成立子公司,由台電母公司控股〉,為第二階段的全面開放作準備,預計九年內完成。

 

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圖二:第一階段修法〈圖片來源:經濟部〉

 

第二階段:全面開放,達成電業自由化

 

以完全開放「發電廠」及「售電業」為目標〈見圖三〉,一般發電廠〈如火力等傳統能源〉在保證履行義務、經核准後,便可由國營的「輸配電網」賣電給售電業,業者再提出購電方案供消費者自由選擇,至此完成電業自由化。

 

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圖三:第二階段修法〈圖片來源:經濟部〉

 

兩階段修法是為加速鬆綁綠電產業,也觀察消費者及市場反應,為第二階段的完全開放作更嚴謹的考量。但修法後的「市場制度」真能確保電力市場的公平競爭嗎?

 

國外經驗看電改  市場結構決定成敗

 

加州大學的兩位學者S. Borenstein和J.Bushnell在《美國電改二十年後》報告中指出,美國的電業改革將綜合電業拆分為發、輸、配、售四大塊,其中輸電業是獨立經營,不能同時經營發、售電業,配電業則由當地政府所有,以避免企業垂直整合造成不公平競爭。

 

回到台灣,根據《電業法》修正案第六條 :台電在會計分離後成為控股公司,下有發電、配電兩間子公司,為防止惡意壟斷,輸配電網仍為國營獨佔,而輸配電網經核准也能經營公用售電業。〈見圖四〉

 

雖為避免輸配電市場被惡意壟斷、影響產業結構,而將輸配電網交由台電經營,但這會使台電控股公司成為唯一能完全參與電力生產的企業,和美國輸電業獨立的作法相比,更可能阻礙自由競爭,讓台電有機會影響市場結構。

 

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圖四:《電業法》修正案第六條全文〈資料來源:經濟部、製圖:康陳剛〉

 

此外,在電業改革過程中,「電價」始終是最受關注的議題,政府官員也多次承諾穩定電價,但若過度管制電價,往往會破壞市場機能,反而造成更嚴重的傷害。

 

2000年的夏季,剛開放電業自由的加州發生一場慘烈的電力危機。當時為求改革後電價穩定,加州政府強力管制電價費率,但不巧隨後天然氣價格飆漲,使發電成本跟著調升。但因電價被嚴格控管,業者只能高買低賣,使市場供給量大幅降低,導致供需失衡,加州因此被迫實施輪流限電,甚至有售電公司因此破產。

 

同樣在美國,德州政府於《公用事業管制法》中規定:電力事業費率應使業者有合理報酬,並超過基本營運費用。彈性的電價管制讓業者免於高買低賣的風險,民眾也可享有合理電價,使德州電業相當興盛,四十多家業者合計提供上百個購電方案,活絡的市場讓德州成為電業改革模範。

 

結語:制度完整,自由競爭才有可能

 

那麼,台灣真的需要電力自由化嗎?

 

我想是需要的,但我們更需要的是一個價格自由、產業結構平衡,能發揮市場力量的制度,電力自由化才能為全民帶來最大效益。

 

目前已有許多國家都達成電業自由化,其中有利有弊,有增加消費者選購自由且電價低廉的德州,卻也有財團壟斷、電價漲幅不定的英國,走向如何就取決於「制度」。

 

在科技日益進步的現在和未來,我們除了看到智慧電錶、太陽能屋頂及各種有助綠能發電的新希望,更期望「電業改革」可為電力創新帶來更多誘因,為環保節能、發電效率提供更好的養分。

 

 

參考資料

  1. UC Energy Institute at Haas – The U.S. Electricity Industry after 20 Years of Restructuring
  2. 經濟部能源局
  3. 《遠見雜誌》- 電業自由化,宜分階段進行
  4. 環境資訊中心TEIA – 2016邁向新電業法系列報導
  5. 《民報》- 兩階段電業自由化是注定失敗的電業改革
  6. 財團法人國家政策研究基金會 – 不夠徹底的加州電力自由化對我國電業自由化的啟示
  7. 《自由時報》- 自由廣場》反對《台灣電力公司電業法》
  8. 《消費者保護研究》 – 我國電業自由化規範公平合理費率之研究 ―以美國電力市場相關法規範為例

About 康 陳剛

就讀臺北大學經濟系,曾任北大經濟系學會會長,以及《天下雜誌》、富邦人壽實習生。未來想成為一名記者,期許自己能為台灣社會帶來正面影響,將艱澀的議題,用淺白的方式說給大家聽。希望你們喜歡我說的故事,更希望我們都能從故事中得到一點啟發,請多多指教!
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